管理无序开发过度保护不力 “千湖之省”名不副实 湖北省拟出台相关立法

湖泊保护明确行政首长负责制

由于长期管理无序、开发过度、保护不力，“千湖之省”湖北省已然名不副实。面对湖泊保护中存在的立法缺失问题，湖北省自1996年起就开始着手湖泊保护管理的立法工作。

3月26日，《湖北省湖泊保护条例(草案)》提请湖北省人大常委会审议。为理顺湖泊保护的管理体制，草案拟规定，县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的湖泊保护工作负总责，实行任期目标考核责任制，并设定了追责条款。

“千湖之省”面临保护挑战

今天在向湖北省人大常委会会议作草案说明时，湖北省水利厅厅长王忠法指出，虽然湖北省素有“千湖之省”的美誉，但较长时间以来，因管理无序、开发过度、保护不力等原因，“千湖之省”已经名不副实。

据统计，从上世纪50年代初到80年代末，湖北全省100亩以上的湖泊从1332个锐减为843个；虽然上世纪80年代以后，湖泊数量、面积、容积萎缩势头有所减缓，但湖泊侵填、侵占事件还时有发生，总体上仍呈萎缩趋势。根据全国水利普查最新资料，目前，湖北省5000亩以上湖泊仅剩110个。

王忠法说，除了湖泊数量及水域面积的减少缩小外，生活污水、工业废水未经处理直接排放入湖、农业大量使用化肥农药及流域内的规模化养殖造成面源污染，再加上湖泊过度开发产生内源污染，湖北省境内的大量湖泊水质日趋恶化、功能退化。

根据湖北省水利厅公布的《2012年1月湖北省水资源质量通报》，全省重点监测的26个湖泊，二类水质仅有1个，三类水质的12个，四类的9个，水质劣五类的4个。

由于我国至今没有对湖泊统一立法，在提出湖泊保护立法的意向之后，湖北省经过了长时间的立法前期调研工作。2011年11月15日，湖北省政府常务会议审议通过了该草案。

构建合理湖泊保护管理体制

据了解，现行湖泊保护管理主体的“多元化”，使得湖泊保护立法面临着如何确定主管部门的难题。

在对草案进行的调研报告中，湖北省经济学院水事研究中心有关专家指出，由于湖泊的多功能性，湖泊资源开发利用方式的多元性，必然带来各种利益之间的冲突，湖泊保护的这一公共利益需要一定的主体予以代表并具体实现，目前公认的是由政府成为此公共利益的代表并行使保护管理权。

虽然明确了政府的湖泊保护职责，但目前还存在着政府多个部门“争执法”的困境。根据相关法律规定，目前各主要涉水部门对湖泊管理都有一定权限。水利部门负责管理湖泊水资源、环保部门负责湖泊的污染防治、农(渔)业部门负责管理湖泊水产养殖、林业部门则负责湿地保护。

“由于政府的多个部门的管理职能与湖泊有关，并且存在着事实上的利益关系，各相关部门之间必然存在着权力竞争。如果立法不能很好地解决公共权力配置问题，就可能导致因公共权力竞争而产生的湖泊‘公地悲剧’。”参与立法调研的湖北省经济学院专家指出，立法中必须构建合理的湖泊保护管理体制。

对此，草案规定，县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的湖泊保护工作负总责，湖泊保护实行任期目标考核责任制；明确县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护，其他相关部门按各自职责加强协调配合。

同时，草案还对跨行政区域湖泊的保护作出规定，由所跨区域共同的上一级人民政府确定。

避免部门替政府“背黑锅”

据了解，现行法律也规定了地方政府对湖泊管理负责、目标责任制及考核评价等内容，但因过于笼统，导致操作性差，这让过去对政府的问责流于形式，也导致很多地方将政府责任变成了“部门负责”，将考核政府变成了考核政府下的某个部门。发生问题，板子往往打在职能部门身上。

湖北省经济学院专家认为，如何明确地方政府保护责任并通过立法建立政府法律责任追究机制应当是此次立法的重点。

根据目前草案规定，湖北省将形成县级以上人民政府领导、行政首长负总责、水行政主管部门负责、各有关部门协调配合的湖泊保护体制。

草案还单列一款，规定政府及其部门的工作人员在湖泊保护工作中存在过失或过错的，由其所在单位或者上级主管机关依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“对政府法律责任制度的明确，一方面可以为执法者提供执法的尺度，对违法者予以制裁；另一方面，也对执法者的执法行为加以规范，对不依法执法者予以追究，以真正做到违法必究、执法必严。”湖北省经济学院有关专家认为。